La exposición de motivos de la nueva Ley Autonómica de Comercio, o aquello de la 'excussatio non petita, acussatio manifiesta'
Cómo es sabido, a fecha de 18 de octubre se ha publicó en el BOIB la Ley 11/2014, de 15 de octubre, de comercio, de les Illes Balears. Esta norma, de indudable trascendencia atendida la importancia que el sector comercial representa por la economía isleña (10 % del PIB balear, con más de 21.000 comercios abiertos y 70.000 lugares de trabajo directos), sustituye a la ley que regulaba la actividad comercial hasta ahora en vigor, es decir, la Ley 11/2001, de ordenación de la actividad comercial en las Islas Baleares.
Cuando entramos a analizar la nueva norma lo hace, puesto que es lo que le interesa por razones profesionales, no tanto para estudiar las cuestiones sustantivas, como son ahora los concretos objetivos que quiere lograr la ley respecto del fomento del comercio, o en definitiva, su estudio desde el punto de vista de su trascendencia socioeconómica. Estos extremos los reservamos a otros estudiosos, que sin duda lo harán mucho mejor que quién subscribe el presente opúsculo.
Nos ha parecido relevante analizar la regulación de los mecanismos de intervención administrativa que se prevén, a través de la técnica autorizante de control de la actividad privada, y así las cosas, aproximándonos a la nueva ley para estudiar lo relacionado con la actividad “de policía”, respecto a la actividad “de fomento”, siguiendo la terminología clásica del derecho administrativo, dentro de las formas de intervención administrativa.
Pues bien, es plausible entender que el primer pensamiento con el que nos aproximamos a la norma es el de que la nueva ley supondrá un radical cambio ideológico respecto de la que deroga, en cuanto al régimen jurídico de los títulos habilitantes. Esto se sustenta, y es una percepción del todo punto lógica, en que la ley de 2001 fue aprobada por un parlamento integrado mayoritariamente por partidos de ideología intervencionista en cuanto a la actividad empresarial del ciudadano, hacia de la nueva ley, que ha sido aprobada por un parlamento en mayoría, en principio, liberal. Además, esta nueva ley no es más que el colofón de una catarata de normas europeas, estatales y autonómicas que pretenden facilitar al máximo la libertad de comercio. Todo hace pensar que ha llegado el momento en el que nos encontraremos, por fin, con una norma decididamente liberal y con pretensiones de romper vínculos burocráticos y prohibiciones de cariz proteccionista que, según opiniones muy reconocidas, sólo suponen un freno al crecimiento económico.
Y ciertamente, la simplificación administrativa ha sido una huella significativa en la Ley 11/2014. Así, se ha suprimido el Registro General de Comercio, puesto que sin duda, no aporta ningún valor añadido a la información de que ya se dispone por medio de otras fuentes estadísticas que ofrecen datos fiables sobre el comercio de esta Comunidad Autónoma, spuponiendo además carga administrativa innecesaria. Y es justo decir que la simplificación documental es relativamente relevante. Se ha reducido la documentación que tienen que presentar los solicitantes de autorizaciones administrativas y se ha sustituido por la certificación en conformidad con el planeamiento municipal en los aspectos de movilidad de personas y vehículos y contaminación atmosférica.
Pero todo esto empalidece cuando se comprueba, en primer lugar, que la exigencia de tener que pasar, para poder poner en funcionamiento un establecimiento comercial, por las “dos ventanas”, la autonómica y la municipal, permanece incólume. Y, en segundo lugar, que la inactividad administrativa, el silencio administrativo, sigue, por más que se diga el contrario, cayendo como una losa para los administrados.
Y en tal sentido, es significativo que toda la exposición de motivos de la ley consiste, básicamente, en justificar por qué se mantienen las verdaderas trabas administrativas –dualidad de autorizaciones y silencio negativo-. La norma explica que no hay otro remedio para asegurar un control correcto de la actividad comercial que la autorización previa, despreciando las nuevas técnicas de control, como son ahora la comunicación previa de implantación de actividad y/o la declaración responsable.
No discutimos que atendida la importancia de los grandes establecimientos comerciales, no se puede dejar sin control administrativo este sector de la actividad económica. Tal vez, puede ser, sea necesario el control a través de la técnica autoritzatoria previa. Se puede debatir, sin duda. Pero se hace extraño que no se obvie el doble embudo: el autonómico por un lado, y la agobiante licencia municipal de apertura o actividades, por otro. El problema, y esto difícilmente lo pueden entender los funcionarios públicos puesto que cada cual sólo percibe su entorno, no son los más o menos trámites administrativos, si no el hecho mismo del doble control. El doble examen. El tener que pasar por dos instancias. Tal vez, la solución hubiera sido instituir una sola licencia administrativa integrada de actividad comercial con licencia de obra, profundizando la técnica instaurada por la Ley 7/2013, reguladora de las licencias integradas de actividad.
¿Y qué decir del silencio administrativo? Aquí sí que la exposición de motivos es bastante curiosa. Prácticamente toda la motivación de la nueva ley consiste en explicar por qué no se está contraviniendo el derecho comunitario manteniendo el sentido negativo de la carencia de resolución expresa. Es sabido que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia no permite que la inactividad administrativa tenga un cariz negativo, si esto obedece a razones de protección económica. Y así las cosas, el legislador nos quiere convencer de que el sentido negativo del silencio está justificado para evitar desajustes territoriales y, en definitiva, por razones de ordenación territorial. Bien. Se admite ‘pulpo como animal de compañía’. Pero, por favor, que no se nos diga que se trata de un beneficio para el administrado puesto que así puede acceder a los tribunales, en concreto a los de la jurisdicción contencioso administrativa. En tal caso, se ha olvidado recordar que, eso sí, pagando una buena tasa. A la Administración, está claro.