Nulidad de pleno derecho de las licencias urbanísticas por carencia de autorizaciones sectoriales concurrentes (Artículo 147.1.a, LUIB)

La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, que también se denomina nulidad absoluta o radical, (frente a los supuestos de mera anulabilidad o nulidad relativa), es una situación en la que se encuentran ciertos actos dictados por la Administración Pública, con voluntad de producir efectos jurídicos, pero que adolecen de unos vicios de tal enjundia que, en realidad, no han tenido entrada en el mundo del Derecho. Cuando un acto es nulo de pleno derecho es ineficaz y no produce efectos jurídicos.

Por ello, la nulidad absoluta no se puede convalidar, y la declaración de tal nulidad tiene efectos retroactivos (efectos ex tunc). Y por lo mismo, no tiene un plazo máximo para ser revisada.

El artículo 47 de la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, relaciona como causas que contaminan de manera radical la validez de un acto administrativo las siguientes:

• Actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Actos dictados por órganos manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• Actos de contenido imposible.
• Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
• Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su adquisición.
• Cualquier otro que se establezca en una disposición con rango de ley.
• Nulidad de las disposiciones administrativas.

Evidentemente, en esta reseña no vamos a analizar cada de estas causas, cada una de las cuales daría para un extenso ensayo jurídico. Sólo he de señalar que la jurisprudencia, de manera constante, impone una interpretación restrictiva de la estimación de la concurrencia de una de estas causas como mecanismo de expulsión del acto viciado del mundo jurídico, precisamente por la rotundidad de las consecuencias que dicha expulsión acarrea.

II. Especialidades en el ámbito del derecho urbanístico.

1. Naturaleza de las licencias urbanísticas.

Como es sabido, las licencias urbanísticas son actos administrativos dictados por la administración competente en la materia, que tienen por objeto el control de la legalidad urbanística de un proyecto técnico para la ejecución de una edificación o cualquier otra forma de uso del suelo. Es el paradigma de la llamada actividad administrativa de limitación, intervención o control preventivo.

2.Incidencia de otros sectores de la actividad administrativa en la legalidad urbanística.

Obsérvese que las licencias urbanísticas controlan la legalidad urbanística del acto de edificación o uso del suelo: Nada más. No le concierne a la administración competente en materia urbanística (ordinariamente, los ayuntamientos) examinar la incidencia de dichas actuaciones de particulares en los derechos de terceros, ni tampoco en cómo afectan tales actos a otros aspectos de la actividad humana que puedan estar reglamentados por normativa pública sectorial.

Así pues, nada impediría que el legislador regulase un procedimiento de concesión de licencias urbanísticas que para cuya resolución los instructores del mismo debieran limitarse al examen del respeto del proyecto técnico hacia las leyes, planes y ordenanzas urbanística aplicables, y nada más.

Pero lo cierto es que el legislador, en múltiples normas sectoriales, impone a la administración urbanística la carga de asegurarse que además del cumplimiento de tal normativa urbanística, las demás administraciones competentes en sectores de la actividad administrativa respecto de los cuales el acto del particular incida en los mismos, intervengan, ya a través de la emisión de un informe previo en la tramitación del procedimiento de licencia, ya exigiendo que el acto urbanístico no pueda ser dictado si previamente no consta que tal o cual autorización sectorial concurrente haya sido también aprobada.

3. Régimen especial de nulidad radical de las licencias urbanísticas

La vigente Ley balear 12/2017, de Urbanismo de las Islas Baleares (en adelante, LUIB), ha regulado unas especialidades en las causas de nulidad radical de actos de concesión de licencias urbanísticas que van más allá de las causas generales precitadas en el anterior expositivo, y que merecen ser comentadas.

De momento, nos centraremos en la causa de nulidad de pleno derecho que dispone el artículo 147.1.a) de la LUIB, esto es, la nulidad absoluta de las licencias que se hayan otorgado sin la incorporación al expediente de las autorizaciones o de los informes concurrentes que sean preceptivos de acuerdo con esta ley u otra normativa sectorial aplicable.

Así pues, se colige que para nuestro legislador es de suma importancia que ninguna licencia urbanística haya sido concedida sin que esté asegurado que se haya llevado a cabo un exhaustivo control previo de toda la demás normativa sectorial que pueda incidir en el acto de edificación o de uso del suelo que queda autorizado por tal licencia municipal, so pena que, de no ser así, la licencia es rotundamente inválida.

4. Trascendencia real del régimen especial expuesto.

Pero cabe preguntarse si tal infracción merece un reproche tan severo. Se comprende fácilmente que ninguna eficacia puede tener una licencia de obras concedida mediando un cohecho o soborno; como es perfectamente entendible que tampoco ha existido nunca una licencia otorgada por el alcalde de Bunyola para la construcción de una vivienda en Marratxí, o que el proyecto técnico no haya sido examinado por un técnico facultativo habilitado, omitiéndose con ello el procedimiento legalmente establecido.

Pero analicemos cuán grave es que el reconocimiento administrativo de que un proyecto técnico respeta la normativa urbanística haya olvidado recabar tal o cual informe de terceras administraciones y no

se haya asegurado de que tal acto edificatorio no perjudique las competencias en materia de carreteras, del litoral, del dominio público hidráulico, del sector agropecuario, de la protección del patrimonio histórico, del respeto de las servidumbres aeronáuticas, de la red ferroviaria, de las conducciones de hidrocarburos, de tal o cual puerto deportivo, del espacio aeroportuario, etcétera, etcétera y etcétera.

Son tantas y tantas las materias que inciden en cualquier actuación humana que, a su vez, suponga un uso concreto del territorio o de las construcciones existentes, que se hace del todo imposible tener la total certeza de la correcta instrucción de un procedimiento administrativo de concesión de licencia de obras, siendo que tal omisión es gravísima. Anula de manera total la validez de la licencia. Tan grave es que se conceda una licencia para construir una casa en la luna que haber descuidado que las obras a ejecutar están próximas a una escorrentía o a una carretera vecinal.

La trascendencia práctica de todo lo expuesto se hace patente si entendemos bien que una declaración de nulidad de pleno derecho tiene efectos ex tunc, es decir, retrotrae los efectos de tal declaración al momento mismo de que el acto de concesión de licencia fue dictado, de tal modo que ésta nunca ha podido producir efectos, y sobre todo, que la acción de revisión de oficio nunca prescribe. Además, cualquiera puede instarla, con carácter general, pero en materia urbanística la legitimación difusa de cualquiera se corrobora al ser per se pública la acción en materia urbanística.

La ley que regula las reglas rituarias generales del procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, esto es, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, resulta ser mucho más pragmática que la que regula de forma específica el régimen de validez de las licencias urbanísticas en el ámbito de la comunidad autónoma balear, ya que aquélla también contempla el caso de que se hayan omitido tales autorizaciones o informes preceptivos en la toma de la decisión administrativa, y en tales casos, no sólo no le deriva una gravedad tan inusitada a esta circunstancia sino que prevé, en su artículo 52.4, la solución lógica de la técnica de la convalidación a posteriori.

Y es que sancionar con una rotunda nulidad de pleno derecho aquello que puede ser un descuido fácilmente corregible se nos antoja excesivo. No lo olvidemos: Un acto nulo de pleno derecho puede ser examinado de oficio en cualquier momento, da igual los años transcurridos, impugnado por cualquiera cuando le parezca

oportuno, siendo que los efectos de tal declaración de nulidad son demoledores ya que se deja en una situación jurídica de «fuera de ordenación» aquellas edificaciones o construcciones que fueron indebidamente autorizadas por haberse obviado tal o cual autorización sectorial.

5. Conclusión.

En definitiva, puede afirmarse que en nuestra comunidad autónoma nadie puede tener la absoluta tranquilidad de que el inmueble que construyó al amparo de una licencia municipal haya quedado incorporado a su patrimonio de forma pacífica y para siempre. Lo dicho puede parecer un exceso, pero con la literalidad del artículo 147 de nuestra Ley urbanística, no lo es en absoluto. La inseguridad jurídica que este precepto ocasiona es atroz.