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Últimamente quienes operamos en el ámbito del derecho administrativo sancionador hemos podido comprobar que en los acuerdos de iniciación de los procedimientos administrativos de dicha naturaleza no se indica la persona que ha de responsabilizarse la correcta instrucción de aquel. Ello se ha hecho especialmente palmario en el ámbito de la administración autonómica, respecto de la cual se ha iniciado una muy insana práctica de limitarse a “identificar” a dicho instructor con unas simples iniciales que, obviamente, para nada le identifican.
Así pues, en estos casos el ciudadano, sujeto pasivo de dicha instrucción, no llega a saber quién es la persona que llevará a cabo los actos de instrucción, valorará la prueba y sobre todo, elevará al órgano competente la pertinente propuesta de resolución sancionadora.
El Decreto autonómico 14/1994 que regula el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de nuestra Administración autonómica exige tal identificación, en su artículo 8.1.f). Sólo la invocación del precepto debería ser suficiente para declarar la nulidad de actuaciones en los supuestos en los que en la iniciación de un procedimiento sancionador, el acto administrativo que lo acuerde no señale qué persona física ha de responsabilizarse la correcta instrucción. Pero es que, además, la Ley de Procedimiento Administrativo, de 1 de octubre de 2015, en su artículo 64.2.c) prescribe la misma exigencia de identificación del instructor, y además explica el motivo que funda tal requisito, y es el de que el sujeto pasivo del procedimiento pueda conocer la persona que lo ha de instruir a efectos de una posible recusación de aquél, si concurren las causas legales para ello. Reza así dicho precepto: «El acuerdo de iniciación deberá contener al menos: c) Identificación del instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos».
Ciertamente, este es un aspecto del procedimiento administrativo sancionador que no ha sido objeto de un análisis jurisprudencial muy profuso, y las pocas sentencias que han abordado la trascendencia jurídica de la infracción del precepto precitado lo han hecho de manera soslayada, sin que en los litigios que dirimían éste fuera la principal cuestión controversial.
Alguna jurisprudencia menor ha restado importancia a la vulneración del deber de señalar las personas con funciones instructoras y de secretaría en los procedimientos disciplinarios, arguyendo que tal circunstancia no deja en una real situación de indefensión al administrado y que tal vicio es subsanable durante la propia tramitación.
Ahora bien, otras sentencias afirman sin ambages que la exigencia de la identificación del instructor es una verdadera garantía procedimental para el administrado, cuya infracción anula lo actuado.
El TSJ Valencia, en sentencia 1337/1997, de 3 de diciembre tuvo ocasión de manifestar que tal infracción es una causa de nulidad de pleno derecho, ya que se omite de manera absoluta el procedimiento administrativo, cuya razón de ser es la de asegurar que la imposición de las sanciones no se producirá de manera arbitraria. Reza el FJ 4º de dicha sentencia:
«En cuanto al procedimiento seguido en las presentes actuaciones, el art. 31 se remite a la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el art. 35 permite a la Autoridad iniciadora del expediente, nombrar instructor o secretario o encargar la tarea a la unidad administrativa correspondiente; la Administración no siguió ninguna de las dos vías, ni tampoco la disposición transitoria única del Real Decreto 1398/1993, de 4 agosto ( RCL 1993\2402), por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (vigente en la fecha de incoación, 30 de septiembre de 1993), en consecuencia, al haberse vulnerado las normas de procedimiento, procede la anulación de las resoluciones administrativas».
Tal doctrina corroboraba la expuesta en una antigua sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de julio de 1985 (RJ 1985\4936), en cuyo cuarto considerando tacha de nulidad radical un acto sancionador por cuanto, en la incoación de expediente se observa la falta de nombramiento de instructor y de secretario, por lo que es un acto dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, siendo ello una causa de nulidad radical, conforme al artículo 47 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Y prosigue; aún considerando que el vicio no es de nulidad radical, si sería, en cualquier caso, una infracción simple del ordenamiento jurídico que viciaría igualmente la supuesta legalidad de la sanción recurrida.
Transcribimos el mencionado considerando cuarto, pues su enseñanza es muy elocuente:
«Que en cuanto a los actos emitidos en los expedientes números 1.339 y 1.340, ambos de 1980, en los que, dadas las fechas de las presuntas infracciones y las de iniciación del expediente, no juega el instituto de la prescripción, apreciable de oficio, ha de concluirse, también, que los actos recurridos no se ajustan a Derecho, por las siguientes razones: 1.ª, afirmada anteriormente la potestad sancionadora de la Administración en supuestos como el que nos ocupa, es obvio que dicha potestad no puede ejercerse más que a través del cauce oportuno preestablecido, como garantía del particular y veto a toda posible indefensión, según se infiere del artículo 24 de la vigente Constitución; principio éste aplicable, obviamente, a todos los expedientes antes analizados, pero cuya operatividad no es posible examinar, en los dos primeros, por vedarlo la inadmisibilidad del recurso, y en los otros cuatro, por ser ello innecesario, pues estando extinguida, en cualquier caso la responsabilidad por prescripción, carece de sentido dilucidar si se han seguido o no las formalidades legales, pues el resultado sería el mismo; 2.ª, dicho cauce apto para llegar a una decisión sancionadora, no puede ser otro que el establecido en los artículos 133 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues no consta disposición especial aplicable al supuesto enjuiciado, y, por ende, es de ver, que el artículo 133 dicho señala «que no podrá imponerse una sanción administrativa sino en virtud del procedimiento regulado en el presente Capítulo» (que es el II del Título VI de la citada Ley), luego ante tan tajante precepto, es necesario averiguar, a la vista de lo actuado en los dos expedientes que nos ocupan, si en los mismos se ha seguido o no el referido procedimiento sancionador, a los pertinentes efectos; 3.ª, en ambos expedientes su iniciación se plasma en un comunicado al que se adjuntan las anomalías observadas, con la propuesta de aplicación de las sanciones que ya se indican en la relación de las faltas, sin que en ningún caso se nombren Instructor y Secretario, ni, por ende, se notifique su nombramiento, aunque, eso sí, se da traslado al interesado a los efectos del artículo 91.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se evacúa el trámite, se informa que las sanciones «propuestas en su día» (precisamente con la comunicación que abre el expediente), son las adecuadas y, seguidamente, se imponen las sanciones debatidas; 4.ª, por tanto, salvo el trámite de audiencia dicho, no se han observado las prescripciones establecidas en los artículos 133 a 137 antes mencionados, por lo que bien puede decirse que en realidad no se ha seguido el procedimiento sancionador necesario para llegar a pronunciar una condena administrativa, con la falta de sustanciales garantías para el administrado, y sin que quepa aducir que el trámite de audiencia dicho o la falta de recusación puedan subsanar tales defectos, pues aquel trámite es insuficiente ante la parquedad del expediente y defectuosa formulación, por su vaguedad, de las infracciones impuestas, y de otro lado, mal puede formularse recusación del Instructor y Secretario que no han sido nombrados; 5.ª, por lo expuesto ha de concluirse que los actos recurridos son nulos de pleno derecho, según se infiere del artículo 47.1.c. de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues han sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; lo que debe interpretarse, no como una ausencia de todo procedimiento, sino por el hecho de no haberse seguido el concreto procedimiento previsto por la Ley para el supuesto de que se trata, o haberse omitido los trámites esenciales que lo integran, entre los que destacan, en el caso que nos ocupa, la falta de nombramiento de Instructor y Secretario; pero aunque se entendiera que el trámite de audiencia obviada tan radical nulidad, igualmente el acto sería atacable por la vía del artículo 48, dada la evidente indefensión producida al recurrente; y 6.ª, por todo lo cual ha de concluirse que los actos recurridos no son conformes a Derecho, y ha de prevalecer la demanda en este punto.»
En conclusión, la exigencia legal de identificar al instructor de un procedimiento sancionador no es una decisión caprichosa del legislador en un alarde de un innecesario garantismo formal sino que obedece a una razón muy sencilla: El afectado por la apertura de un expediente sancionador podrá, si concurren las causas legales para ello, recusar a dicho instructor. No es una garantía menor. Está en juego la imparcialidad misma de la actuación administrativa.